Braconnage sur les terres de l'intérêt général

Comment protéger la démocratie du pantouflage ?

Le 11 juin dernier, le tribunal judiciaire de Paris a rejeté l’accusation de prise illégale d’intérêt à l’encontre d’un ancien conseiller d’Etat qui avait été amené au Palais-Royal à juger l’entreprise TotalEnergies et qui s’est retrouvé moins de deux ans plus tard à défendre ladite entreprise dans ses nouvelles fonctions d’avocat d’affaires.

La décision, négative donc, offre un exemple tout à fait emblématique des trous et des flous du contrôle des pantouflages des hauts fonctionnaires et dirigeants politiques mais aussi de la sous-estimation des risques qui leur sont liés. La chose n’est pas anodine à l’heure où les enjeux numériques et écologiques sont au plus fort, et alors que les Big Techs et autres grandes entreprises, TotalEnergies inclus, consacrent des montants record dans le lobbying. Et elle l’est d’autant moins en cette dernière année du mandat présidentiel d’Emmanuel Macron, alors que commence la grande période de transhumance public-privé des anciens conseillers de l’exécutif (avant celle privé-public qui accompagnera le nouveau pouvoir qui prendra ses fonctions en mai 2027).

Il faut dire que les travaux de recherche montrent qu’il y a aujourd’hui une nouvelle donne du pantouflage en France, avec des risques qui vont bien au-delà de conflits d’intérêts ponctuels puisqu’il y va de l’indépendance de la puissance publique et de la confiance des citoyens dans celle-ci, c’est-à-dire dans leur capacité à effectivement les défendre et les protéger. Dans un Livre blanc intitulé Les portes tournantes de la République. Comment mieux protéger l’intérêt public face aux mobilités public-privé, nous pointons l’insuffisance des dispositifs de contrôle — préventif (HATVP) et répressif (délit pénal de prise illégale d’intérêt) et proposons quatre chantiers de réforme pour une défense plus robuste de l’intérêt public.

1. Un phénomène banalisé, étendu et systémique

En deux décennies, les portes tournantes sont devenues une donnée structurelle de l’organisation du pouvoir en France, amplifiée par un ensemble de réformes successives qui ont desserré les règles, voire incité à la mobilité public-privé des agents publics. De fait, le pantouflage n’est plus un « bâton de maréchal» en sortie de carrière : il s’échelonne désormais tout au long de trajectoires professionnelles aux sommets et à la périphérie de l’Etat, et touche aujourd’hui des couches bien plus larges que les seuls grands corps puisque ministres, membres de cabinets ministériels et des états-majors de Matignon et de l’Elysée, ou encore régulateurs participent à ce mouvement brownien. Le phénomène fonctionne désormais dans les deux sens : au pantouflage vers le privé s’ajoute un « rétro-pantouflage » croissant — des profils issus du privé prenant les rênes d’administrations publiques, mouvement facilité par la loi du 6 août 2019, même si ce flux inverse reste mal documenté.

Les flux eux-mêmes se sont réorientés même s’ils continuent à se diriger quasi exclusivement vers les grandes entreprises et les cabinets de conseil, à l’exclusion des associations et de la société civile non marchande. Ainsi, ils touchent désormais de nouveaux secteurs économiques (numérique, santé, agroalimentaire, éducation, sécurité) et se destinent de manière croissante vers les mondes du conseil, qu’il s’agisse du lobbying, des affaires publiques, de la communication de crise ou du conseil en stratégie, autant de structures qui opèrent le plus souvent à la périphérie de l’Etat et qui capitalisent explicitement sur le carnet d’adresses, la connaissance intime du fonctionnement de l’institution publique, les savoir-faire dans un secteur d’activité et les informations accumulés au service de l’Etat. C’est ce qu’illustre la trajectoire d’un ancien ministre de l’intérieur Christophe Castaner qui crée son cabinet de conseil et travaille par ce biais pour l’entreprise chinoise de fast fashion Shein, ou encore dans un autre registre celle d’un Jean-Michel Blanquer qui, « en fin connaisseur des écosystèmes public-privé » a rejoint un cabinet d’avocat.

A bien des égards, cette porosité peut être considérée comme structurelle. Le phénomène tient en effet à la fois au rétrécissement des perspectives de carrière dans le public, à l’émergence de nouvelles générations d’élus qui conçoivent le passage en politique comme une séquence professionnelle parmi d’autres, mais aussi à la dépendance croissante des grandes entreprises aux décisions réglementaires — ce qui fait de l’accès aux anciens décideurs publics un investissement stratégique.

2. Au-delà du seul conflit d’intérêts, un risque systémique

Il est vrai que nombreux sont ceux parmi les cadres dirigeants du public et du privé qui défendent les vertus de cette porosité et y voient une forme de « respiration » pour l’administration, voire une « pollinisation » croisée. Les mêmes insistent sur l’effet désincitatif des règles déontologiques sur l’attractivité des fonctions publiques. Sans convaincre pourtant. Outre qu’il est étonnant de fonder la vocation pour le service de l’Etat sur la facilité qu’on à a le quitter, l’effet désincitatif des règles déontologiques et pénales n’a en réalité jamais été mesuré. Quant à la « pollinisation » croisée, il faut dire qu’elle ne fonctionne qu’à sens unique puisque les portes tournantes excluent de fait de leurs bénéfices la société civile non-marchande qui suscite rarement l’intérêt des pantoufleurs, à quelques rares exceptions près ; et que cette fertilisation est aujourd’hui fortement limitée par un décret du 5 décembre 2025 qui supprime l’obligation dans l’Etat de retour de dix-huit mois en cas de nouvelle demande de disponibilité du pantoufleur.

Mais ce point de vue tend aussi à sous-estimer les intérêts et les valeurs qui sont mis à mal par la nouvelle donne des mobilités public-privé. Pour mieux les identifier, il est important d’élargir la focale au-delà du seul conflit d’intérêts individuel et de distinguer différents niveaux de risque. Le premier est d’échelle micro : il tient au conflit d’intérêts au sens classique. Un haut fonctionnaire favorise une entreprise en espérant y être recruté. C’est ce que le droit pénal tente — mal on l’a dit — de saisir avec le délit de prise illégale d’intérêt. Un second risque peut être identifié au niveau méso : il tient à la capacité même de l’État à défendre ses intérêts propres. Les départs appauvrissent en effet d’autant l’expertise publique, ce qui sort du secteur public finissant bien par lui manquer. Mais la diffusion d’une « culture circulatoire » modifie aussi les manières dont les administrations et les ministères régulent l’économie et la manière dont ils se montrent sensibles aux intérêts les plus diffus (santé, environnement, etc.) ou aux enjeux de compétitivité. Reste enfin le niveau macro qui met en jeu l’intégrité de la démocratie et de la souveraineté quand la porosité ouvre des voies d’influence à des États étrangers, parfois hostiles, et à des multinationales. Au-delà, et de manière plus fondamentale encore, c’est la confiance des citoyens dans les institutions publiques et leur capacité à offrir des solutions aux grands défis et menaces de notre temps (bifurcation écologique, concentration économique dans les Big Techs, etc.) qui est en jeu. Les cahiers de doléances des Gilets jaunes en témoignaient.

3. Les trous et les flous du contrôle

a) La HATVP : accompagnatrice plutôt que gardienne

Qu’en est-il alors de la capacité des contrôles à protéger effectivement de ces risques et menaces ?

Au fil de la dernière décennie, ce sont surtout les instruments préventifs qui ont été promus, ceux qui sont censés permettre d’éviter, outre une prise illégale d’intérêts, que soient mises en danger l’indépendance, l’impartialité et la neutralité de l’administration, ainsi que la probité ou l’intégrité de ses personnels. La Haute autorité pour la transparence de la vie publique est ainsi chargée depuis 2019 de contrôler les mobilités public-privé d’environ 15 000 responsables publics. Si elle est effectivement parvenue à établir la légitimité d’un contrôle des mobilités public-privé auprès de grands corps qui y étaient pourtant hostiles, le bilan reste marqué par un grand écart entre le mandat ambitieux confié par le législateur et les moyens effectivement déployés. La doctrine de contrôle elle-même reste inspirée d’une approche « régulatrice » qui cherche surtout à accompagner les mobilités en les « dé-risquant » plutôt que de jouer sur les effets dissuasifs de l’interdiction. Concrètement, cela signifie que les incompatibilités prononcées par la Haute autorité sont très rares (elles ne dépassent pas 4,5 % des cas). Tout le système repose en fait sur l’efficacité des « réserves » qui sont posées dans les pantouflages « à risque ». Avec deux difficultés : celle d’abord de ne pas être en mesure de suivre la mise en œuvre effective de ses réserves, faute de moyens et de pouvoirs d’enquête, ce qui est le cas de l’avis même de la Haute autorité ; celle de contribuer paradoxalement, en ouvrant ainsi les vannes, à légitimer ces mobilités en les « validant ». La situation est particulièrement préoccupante pour les cabinets de conseil créés par d’anciens responsables publics, qui risquent de fonctionner comme autant d’écrans au contrôle.

b) Le délit de pantouflage : un tigre de papier

Reste le volet pénal qui est censé permettre de sanctionner les cas les plus graves mais qui n’est guère plus efficace. Il faut dire que le délit reste à bien des égards illisible puisque partageant son nom (prise illégale d’intérêts) avec un autre délit qui concerne l’interférence d’un intérêt privé dans la décision publique. Mais surtout, son champ a été drastiquement réduit en 2007, la loi Jacob ayant opéré une double restriction décisive, en réduisant le délai de viduité de 5 à 3 ans d’abord, et en exigeant désormais que l’agent ait effectivement pris des décisions concernant l’entreprise qu’il rejoint — et non plus simplement qu’il ait été en charge du secteur. Résultat : un haut fonctionnaire ayant régulé un secteur peut légalement pantoufler vers toutes les entreprises du secteur qu’il n’a pas directement supervisées, emportant avec lui sa connaissance intime des règles, des acteurs et des stratégies de la régulation. Ce qui rend les condamnations extrêmement rares comme le confirme l’affaire du conseiller d’Etat passé chez Total mise en exergue de ce texte. On n’omettra pas les oubliés du contrôle, c’est-à-dire ceux qui parlementaires ou entreprises recruteuses ne s’exposent à aucune sanction spécifique alors même qu’ils sont concernés au premier chef.

4. Quatre chantiers pour une meilleure protection de l’intérêt public

Il importe dès lors de réfléchir à un contrôle plus ambitieux et plus effectif pour mieux protéger l’intérêt public. Il ne s’agit pas de fermer hermétiquement les frontières entre public et privé, mais, quand les risques sont avérés, de doter la Haute autorité et le juge pénal d’une capacité d’action beaucoup plus incisive. Quatre chantiers sont envisageables.

a) Réduire les incitations structurelles au pantouflage

La réforme passe d’abord par un traitement des causes. En contractualisant l’accès aux emplois de direction de l’Etat, la loi du 6 août 2019 a privé les hauts fonctionnaires d’une partie de leurs perspectives de carrière dans le public et les a ainsi poussés vers les portes tournantes. Il convient d’y revenir, en réservant ces postes aux fonctionnaires de carrière et en valorisant leur professionnalisme. En contrepartie de ce monopole retrouvé qui apporte plus de garantie du point de vue de l’intégrité publique, le privilège statutaire de conserver son poste lors d’un départ dans le privé ne devrait plus valoir indéfiniment : tout départ serait considéré comme définitif au bout de cinq ans cumulés hors du public, contre dix aujourd’hui. Le passage dans le privé deviendrait ainsi un choix assumé, et non une parenthèse indéfiniment réversible aux frais de la collectivité.

b) Créer un Observatoire des mobilités public-privé au sein de la HATVP

Toute politique sérieuse de régulation suppose d’abord de savoir ce que l’on régule. Il est proposé de doter la HATVP d’un Observatoire permanent chargé de produire une connaissance statistique fiable et continue des flux entrants et sortants, en établissant des conventions avec des laboratoires de recherche et en collaboration avec l’Agence française anti-corruption. L’accent devrait être mis en particulier sur le rétro-pantouflage, encore très largement dans l’angle mort, ainsi que sur la cartographie des secteurs et fonctions les plus exposés aux risques d’atteinte à la probité publique. Cette connaissance est le préalable indispensable à toute hiérarchisation des priorités de contrôle.

c) Interdire les pantouflages à risque

C’est la proposition centrale. Toutes les mobilités ne présentent pas le même niveau de risque, et il n’est pas raisonnable de soumettre à un simple régime de réserves des situations qui compromettent objectivement l’intérêt public ou la souveraineté nationale. Sur la base de la cartographie des risques produite par l’Observatoire évoqué plus haut, les fonctions les plus exposées seraient identifiées : ministres, régulateurs sectoriels, hauts fonctionnaires de Bercy en charge de la fiscalité ou des relations avec un secteur spécifique, conseillers de Matignon ou de l’Élysée ayant directement suivi un texte législatif ou réglementaire, etc. Pour ces fonctions, tout passage vers le secteur d’activité régulé serait interdit pendant trois ans — et non plus simplement encadré par des réserves. La même logique s’appliquerait au rétro-pantouflage : nul ne pourrait pendant trois ans prendre la direction d’un service régulateur s’il provient du secteur qu’il sera amené à réguler.

Cette interdiction sera sanctionnée pénalement par un délit expressément rebaptisé « pantouflage illégal » (art. 432-13 du code pénal), mettant fin à la confusion sémantique avec une autre prise illégale d’intérêts, celle de l’article 432-12 du code pénal, qui vise l’interférence d’un intérêt privé dans une décision publique. Son champ serait restauré dans l’esprit d’avant 2007 pour couvrir l’ensemble du secteur dont l’agent avait la charge, et non plus des seules entreprises directement supervisées. Les parlementaires, aujourd’hui entièrement exemptés, seraient inclus, avec interdiction de rejoindre des activités de représentation d’intérêts dans les trois ans suivant leur mandat. Et cette interdiction devra s’étendre aux entreprises débaucheuses avec un délit miroir d’embauche illégale d’agent public pour les entreprises qui ne respectent pas cette interdiction. Car, de même qu’il n’y a pas de corrompu sans corrupteur, il n’y a pas de pantouflage sans recruteurs de pantoufleurs.

d) Renforcer les moyens et refonder la doctrine de la HATVP

Le dernier pan des propositions concerne les mobilités ne relevant pas des fonctions les plus risquées. Il s’agit tout particulièrement de changer la doctrine de contrôle pour prendre en compte le risque du pantouflage ou retro-pantouflage du point de vue de la démocratie et de la souveraineté, mais aussi un recours aux décisions d’incompatibilité quand un risque est avéré. Le tout sanctionné par une infraction administrative de « mobilité public-privé contraire à l’intérêt public » qui doit permettre à la HATVP de sanctionner directement, sans passer par le juge pénal.

Ces quatre chantiers sont complémentaires : l’Observatoire nourrit la cartographie qui fonde les interdictions ; les interdictions libèrent la HATVP pour un contrôle renforcé des mobilités non interdites ; et la réduction des incitations structurelles diminue la pression à la source. Surtout ils s’inspirent d’une même idée : celle de doter la puissance publique des outils permettant de mesurer, contrôler et, pour les cas les plus graves, interdire des pratiques qui minent aujourd’hui la confiance des citoyens dans la capacité voire la volonté de la puissance publique de servir l’intérêt général. La campagne présidentielle à venir offre une occasion rare d’en débattre.

Texte co-écrit avec Lola Avril et Juliette Lelieur